第十二章 行政效率

第一节 行政效率概述

一、行政效率的含义与特点

1．行政效率的含义

（1）对行政效率的含义几种理解

其一，机械效率观。这种观点把人力、经费、时间看做是决定行政效率的三大要素。产出与投入、收入与支出、成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的最高标准。用公式表示为：

这说明，凡是以一定的消耗取得最大的社会效果，或在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高；反之，效率则低。机械效率观是一种基本的效测验标准，它把行政管理中的人力、财力、物力、时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。

其二，功能效率观。功能效率观是把价值工程分析方法引进行政管理的结果，反映行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。用公式表示为：

功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系，其次才是行政耗费与社会功能之间量的对比关系；前者是目的方向问题，后者是功能大小问题。这种质的规定性表明行政效率是一个非常复杂的综合指标。

其三，系统效率观。该观点认为行政效率是整体效率、系统效率。这种整体效果是数量与质量的统一、功能与价值的统一，宏观与微观的统一。它的效率原则是以最少的劳动力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。

（2）行政效率的基本概念

借鉴以上几种观点，可以将行政效率理解为：行政效率是在行政管理中投入的工作量与所获得的行政效果之间的比率，是人们在单位时间内和空间内开展行政活动，获得改造客观世界和主观世界的社会效果。简言之，行政效率是效果与消耗之比。效果是指有形的社会效果和无形的社会效果；消耗是指人力、物力、财力和时间等综合消耗。

可从两方面来把握这一定义：第一，行政效率的高低有一定的数量比例，可以作定量分析和对比。行政效率的数量比例表现在时效上，就是能否以最短的时间实现预定的目标，还表现在人力；财力和物力的消耗上。行政效率量的要求就是力求以最少的人力、财力、物力和时间的消耗，取得尽可能大的效果。第二，行政效率有质的规定性，可以作定性分析，它通常表现在社会效益上。行政效率应把行政结果的质量即社会效益放在第一位，在保证质量的前提下，以最少的投入取得最大的成果。因此，行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来有益成果的前提下，行政活动投入的工作量与获得的行政效果之间的比率。行政效率是行政学的核心问题，也是行政管理的出发点和归宿。

2．行政效率的特点

（1）方向性。这是指要把行政效率与行政效果、行政效能、行政效益综合起来把握。行政管理活动结果进入评价过程即行政效果，其中除行政效率外，还有行政效能与行政效益。评价与测定效率，必须以行政管理活动方向正确为前提，即必须符合国家的意志和人民的要求，并给社会带来积极的成果。如果行政管理偏离了国家的意志和人民的要求，违背国家政策和法律，给社会带来消极的影响，那么，谈论效率就毫无意义。

（2）关联性。这是指效率与效能、效益是密切相关的。行政效能是指行政组织实现预期目的的适应性能力，是对行政组织功能的评价。行政效能的高低取决于组织结构、领导才能、决策质量、人员素质、技术装备等因素。行政效益主要是看它对社会有益影响的大小，给社会带来福利的多少。而行政效率则是关于效果与消耗即行政产出与行政投入的关系。效率的实现以一定效能为基础，评价效率又要以对效益的肯定为前提。

（3）社会价值性。在行政管理中，效率永远不能脱离社会价值因素，成为中性的东西。因为行政投入（人力、物力、财力）虽可以在一定程度上用金钱或时间的耗费来度量，但行政产出的价值往往无法用同样的尺度来衡量。衡量行政管理活动的成果，只能通过确定这些成果与总体行政目标的联系来完成。在具体行政活动成果与总体行政目标之间，往往没有直接有同质可比性，只有借助社会价值判断，才能确定它们之间的联系。所以，社会价值体系对行政效率的评估和测定有重要影响。

（4）相对性。在行政管理活动中，产出和投入很少能用可比单位来衡量，即使衡量标准可比，也没有什么守恒定律可以用来限制产出不超过投入。行政效率很难验证也没有必要普遍化为绝对的百分比。测定行政效率一般只要求在几个备选方案或几项同类行政管理活动之间，比较效率的相对高低。因此，行政学所处理的，总是相对效率问题。

3．行政效率在行政学研究中的历史演变

（1）传统行政学理论关于行政效率的基本观点

美国公共行政自威尔逊以来，一直视效率为其追求的终极目标。因而国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。威尔逊认为，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。怀特指出，公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能地利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。古利克曾说，行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率。

作为传统公共行政重要理论基础之一的科学管理理论的效率原则对公共行政的影响不亚于早期公共行政学者。由于效率价值观在资本主义国家私营管理中的独特地位，使得古典管理理论一开始就被打上了效率至上的烙印。泰罗管理理论之所以被冠以“科学”二字，主要是由于他对于效率的研究并把效率作为基础。泰罗意识到当时美国制造业生产效率低的原因在于没有科学的管理方法和理论。要想在一定时间内取得尽可能大的生产量，“那么工人和经理人员双方最重要的目的应该是培训和发掘企业中每个工人的才子，使每个人尽他天赋之所能，干出最高档的工作，以最快的速度达到最高的效率”，同样，在公共行政理论的另一基础——官僚制理论那里，等级森严的体制之所以被设计出来，乃是为了使行政机关更有效率地工作。在韦伯看来，上下服从、命令统一本身就是效率的保障。

早期公共行政学者对效率原则的偏爱，并不表明他们忽视了其他有用的价值因素，在这一点上，后来者包括西蒙等人都存在误解。威尔逊、韦伯等人，在对待效率与民主的关系上，都认为二者存在一致性，至少在根本上是不矛盾的。在《行政之研究》中，威尔逊呼吁，美国应该力求通过一门新的科学来使它的共和、民主宪政臻于完善。而韦伯同样认为，官僚体制化和民主化一般具有更加经济的性质。与此对应，奥斯特罗姆的民主行政理论，并不建立在效率原则之外，相反，效率是民主行政的核心观点。正如奥氏所说，公益物品和服务产出的结果的衡量是根据其产出是否符合效率或其他绩效准则。所以，他关心的虽然是公共政策，但其分析工具仍是经济理论，对经济、效率和科学的追求始终是品评公共政策的标准。事实上，在公共行政发展过程中，效率与民主、责任、公平等价值取向从来都是交叉存在的，只是在一定阶段有所侧重而已。围绕这两类不同的价值观，演变出了公共行政发展史上的管理主义和宪制主义两大范式。

（2）新公共管理理论与实践中的行政效率

20世纪后20年在西方国家兴起的新公共管理运动，是建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上的新理论。从国内外学者描绘的新公共管理的基本特征看，当代西方国家以新公共管理或管理主义为定向的政府改革基本可以被定义为追求“三E”（Economy，Efficien”，Effectiveness，即经济、效率、效能）目标的管理改革运动。与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现由效率优位向绩效优位转移，实际上扩展了效率的内涵，等同于前面我们分析的由组织、资源效率向服务效率转换，但不是简单地重复古典管理主义的诉求，而是根据外界环境的需要改变管理行为方式的新举措。

英国学者E．费利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向归纳为“效率驱动模式”。他认为，这种模式代表了将私人部门管理的方法和技术引入到公共部门的尝试，强调公共部门与私营部门一样应以提高效率为核心。其实现方式主要有：第一，灌输强烈关注财政控制、成本核算等有关效率问题的理念；第二，确立明确的目标定向和绩效管理原则；第三，发展正式的绩效评估方法；第四，以市场为导向，建立顾客需求应对机制；第五，整合公私两大部门力量，共同提高产品与服务品质；第六，更多授权，更多解制。通过这一系列的改革，公共部门特别是政府在应对财政危机、管理危机和信任危机方面重新获得了自信。

西方各国的新公共管理改革运动，大多体现了提高政府绩效的要求。英国是新公共管理运动的发源地之一，在其指导改革的核心纲领《改变政府管理：下一步行动方案》中，就提倡采用私营部门有效的管理方法，以改变公共部门低效率的现状。为此专门在首相办公室成立一个效率小组，专责效率稽核工作，其负责人由政府聘请企业家担任。在美国，强大的重塑政府改革运动不仅停留在理论造势上，由副总统戈尔领导成立的国家绩效评估委员会，把目标定为“创造一个少花钱多办事的政府”。后期又通过《政府绩效与成果法》，作为行政改革的重要法律依据。澳大利亚和新西兰的改革重点是推行民营化，因而在实施管理主义策略上更加彻底。整个民营化工作以提高绩效为目标，通过解除管制、引入合同制和向市场转移等方式，使公共部门面貌焕然一新。

二、行政效率的要素

1．效益要素

行政管理活动的社会效益是评价与测定行政效率的前提和基础。行政效率由四个因素决定：

（1）行政活动的总方向和性质，即是否符合人民利益和社会发展要求；是否符合国家的基本方针政策。

（2）各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。

（3）各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。

（4）在一定时期内完成的行政任务的数量。

这四个因素相互影响，决定着行政活动在多大程度上保障国家安全、社会稳定、经济繁荣，在多大程度上满足人民群众对公共服务的需要，从而构成效益整体。前三个因素是质的因素，第四个因素是量的因素。在评价总体行政效率时，不能忽略行政活动的总方向和行政决策质量对行政效率的影响。从效益的角度讲，提高行政效率的关键在于改善行政产出的质量。

2．经济要素

效率是指投入与产出的比例关系，其中必定包含着经济要素。一切对效率的追求，都要遵循经济原则。由于行政产出受社会需要、客观条件和行政工作计划等制约，行政工作任务量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度讲，提高行政效率的主要途径在于减少投入，即降低行政费用，节约行政开支。

3．时间要素

时间是行政效率不可缺少的要素，在时间效率问题上，时间有以下含义：

（1）时间是完成行政任务的基本条件。任何行政任务的完成都需要一定的时间。

（2）时间是一般人类劳动的自然尺度。一切人力、物力、财力的消耗，都是活劳动和物化劳动的消耗，而劳动时间是衡量劳动本身的自然尺度。在这个意义上时间是对行政投入的一种量度。

（3）时间是具体行政活动的现实尺度。某项具体的行政工作多久才能完成，必然有现实的时间尺度，或者几周，或者几小时，这就是行政工作的周期。这里的时间是具体的、现实的，因为它所度量的不是抽象的一般人类劳动，而是具体完成某项特殊行政任务的劳动。与此相关的是行政工作的速度问题。在行政管理领域乃至一切人类社会活动领域中，速度问题之所以有特别重要的意义，是因为其中包含的时间因素不是抽象的，而是现实的。把时间和效率联系起来，追求速度，尽可能地缩短工作周期，是提高效率非常重要的方面。

（4）行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这个期限，就可能造成严重的损失。时限与速度不同，它的意义是保守的。就是说，提前不一定有积极意义，而延误则必有消极影响。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的意义就越重要。

三、行政效率研究的出发点及其意义

1．注重行政效率的公共性是行政效率研究的出发点

（1）“公共性”的含义

“公共性”是行政学研究的重要概念范畴，体现了行政学与其他学科的不同之处。美国学者本（Stanley I．Berm）和高斯（Gerald F．Gaus）从社会领域的基本构成要素入手，对“公共性”进行比较分析。他们认为，公域与私域由三个元素组成，即机构、利益和参与。公共部门在这三个方面所表现出来的与市场部门的异质性，就是公共性。

第一，在机构上，他们指出，根本的区别在于机构成员的行动是因私（即为自己考虑）还是为公（即作为城市的官员）。公私之别关系到对以下问题的回答：作为组织成员，你站在什么立场上你的行为对他人影响的程度?

第二，利益是“涉及人在相关问题中的利害”。私有公司往往追求个人利益的最大化，其行为只对少数人有利，即雇主和雇员。“相反，一个公共事业是为公共利益服务的（为所有社会成员提供服务）”。

第三，参与是指公开性或开放性，它包括活动的参与性、空间的参与性、信息的参与性和资源的参与性。与市场部门相比，公共部门的参与性很高。公民、特殊利益集团和其他的组织、团体等可以通过各种途径广泛地了解公共组织的决策信息，甚至影响公共组织的内部运作。在私人，管理领域的情况则恰恰相反。

（2）行政效率研究不能忽视“谁”的效率问题

不论对“效率”概念做什么样的界定，效率研究都不能回避“谁的效率”这一问题：个人效率还是组织效率?企业的效率还是公共部门的效率?事实上，效率只能在这些行为主体身上体现出来。由于不同行为主体的性质和组织特征很不相同，其效率的体现方式必然存在巨大的差别，效率研究在重点、内容和方法上应该反映这些差别。

效率研究是从管理学发端的，且管理学对效率的研究长期居于领先地位。这样，吸收和借鉴管理学的研究成果，就成为行政效率研究的现实选择。但是，管理学是以企业为主要研究对象的，其效率研究必然更多地体现企业的特点，适应企业的需求。这意味着，作为以政府和公共部门为研究对象的专门学科，行政管理学需要在借鉴管理学效率研究的基础上创新，使行政效率的研究充分体现研究对象的特性，适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特征。然而，在20世纪70年代以前的行政效率研究中照搬多于创新，基本上嫁接管理学效率研究的概念、模式和结论。可以说，忽视“公共性”是传统行政效率研究中的一个重要缺陷，它主要表现为行政效率研究与管理学效率研究的过多的雷同。公共性凸显则是当代行政效率研究的一个明显趋势，它表现为对管理学效率研究模式的求异，既不断从管理学效率研究中吸收营养，又在一定程度上摆脱了对管理学效率研究模式的过度依赖，力图体现出行政效率研究的特点，适应公共部门的特性和需求。

（3）“公共性”在行政效率中的体现

行政效率研究中公共性的凸显主要体现在以下方面：

第一，“效率”地位的合理确定。管理学研究中存在“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上无可非议。但对公共部门来说，效率并不是追求的惟一目标，在许多情况下甚至不是首要目标。于是，在不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，依据什么样的标准，效率应置于什么样的地位，就成为当代行政效率研究的重要课题。换言之，公共部门的公共性要求多元目标之间的权衡和效率地位的合理确定，而对这点的关注正是行政效率研究脱离管理学效率优位传统的标志。

第二，公共部门效率的体现方式。效率一般被界定为投入产出之间的比率。私营企业以盈利为目标，投入产出的理性算计既是投资的前提，又贯穿于经营管理的重要环节。这些“现成的”投入产出数据就成为效率测定的基础。公共部门的特点在于：目标多元性和目标弹性；许多产出难以量化；投入和产出之间缺乏直接的联系；成本信息不够透明，等等。显然，公共部门效率的体现方式与私营部门有所不同。探讨公共部门效率的具体体现方式，设计适应各个公共部门效率测定的具体指标体系，是当代行政效率研究的一个热点。

第三，公共部门低效率的特殊成因。私营部门和公共部门都存在低效率现象，但导致低效率的原因不尽相同。与私营部门相比，公共部门面临不同的环境，受到不同的约束，具有不同的组织特征。根据公共部门的特点，探讨公共部门低效率的特殊成因，以便提出有针对性的改进措施，是当代行政效率研究的努力方向。

第四，公共部门提高效率的特殊机制。私营部门不仅存在追求效率的内在动机，而且可以根据需要采用灵活的激励机制，促进效率的不断提高。由于受到公共财政规则、统一的公务员工资制度和公众舆论等方面的约束，物质激励机制长期以来无法在公共部门发挥作用。当代改革中的结果预算制、绩效工资制、社会服务承诺制、绩效评估制、模拟市场竞争制，等，无疑是在面临特殊约束条件下，探讨公共部门提高效率的特殊机制的努力。

不论其具体结论和实际应用效果如何，上述发展趋势表明：当代行政效率研究正在超越管理学模式，在重点、内容和方法选择上凸显公共性，以适应公共部门的环境和需求。

2．行政效率研究的意义

（1）提高行政效率是行政管理活动追求的目标

任何管理活动都必须高度重视效率问题。因为管理就是要以有限的资源创造出更多更好的福利，行政管理活动更是如此。行政效率是行政管理的出发点和落脚点，是行政管理活动追求的最终目标，它贯穿在行政管理的各个环节、各个层次中，是行政管理体系中多种因素的综合反映。行政机关在组织人力、物力、财力等资源实现行政目标时，总要力求以最小的消耗、最快的速度，保质保量地完成任务。提高行政效率是加快国家建设步伐，减轻人民负担，迅速实现国家富裕强盛的重要条件。因此，行政效率的高低，是衡量行政活动成功与否的一个重要标准，也是检验行政管理现代化、科学化水平的一个重要标准。

（2）提高行政效率是发挥社会主义制度优越性的重要保证

社会主义经济制度的优越性主要表现在它可以创造出更高的劳动生产率，保障人民的物质文化生活水平更快地提高。人民民主专政制度的优越性，在于它能在保障人民基本政治权利的基础上，创造出更高的行政效率。政府机关的高效率是社会主义民主政治进步性的体现。因此，没有高效率的行政管理，就不能很好地体现社会主义政治制度的优越性。

（3）提高行政效率是加快现代化建设步伐的一个极为重要的环节

社会主义现代化建设是一个庞大的系统工程，它不仅包括经济、文化、教育、科学等领域的协调发展，而且包括国家行政管理的科学化与现代化。社会主义制度所保障的生产力的迅速发展，要靠有效的科学管理去实现。行政管理活动是运用国家政权的力量，从保护和实现人民的根本利益出发，对社会各个领域的活动进行协调和管理，它在整个社会管理体系中居主导地位。行政效率的高低，直接影响着各行业管理活动的进行，制约着社会管理系统的整体效率，也直接影响着社会主义现代化建设的进程。

（4）行政效率是检验行政改革成果的客观尺度

行政改革的目标，就是要通过政府机构改革，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。各项行政改革如组织机构、人事制度、奖罚制度、领导体制、财政体制等的改革，归根结底都是为了提高行政效率。能否提高行政效率，是检验行政改革成败的主要标准。